О развитии конституционных основ правового регулирования права собственности в Республике Казахстан

1. В соответствии с Конституцией в Республике Казахстан признаются два вида собственности - государственная и частная собственность (ст. 6). Критерием этой классификации является то, какой субъект является собственником имущества:1 собственность является государственной, если право собственности принадлежит государству, а если право собственности принадлежит негосударственному субъекту - такая собственность является частной.

Субъектом, обладающим и реализующим правомочия собственности в отношении государственной собственности, является Республика Казахстан, которая собственно и является государством, причем согласно ст. 2 Конституции - унитарным государством с президентской формой правления. В соответствии со ст. 3 Конституции от имени государства соответствующие полномочия осуществляют Президент Республики Казахстан, Парламент Республики в пределах его конституционных полномочий, а также Правительство Казахстана и иные государственные органы в пределах делегированных им полномочий.

В нормативном постановлении от 7 декабря 2011 г. № 5 Конституционный Совет указал, что «признавая и гарантируя конституционное право на собственность (пункт 1 статьи 6, пункт 2 статьи 26 Конституции), законодатель определяет правовой режим собственности, объем и пределы осуществления собственником своих полномочий, гарантии их защиты (подпункт 2) пункта 3 статьи 61 Конституции)».2 В свою очередь, в своем же нормативном постановлении от 28 мая 2007 г. № 5 Конституционный Совет определенно указывает, что «правовой режим собственности, объем и пределы осуществления собственником его правомочий регламентируются законом».3

2. На основании этих конституционных положений понятие и содержание права собственности, содержание и объем отдельных правомочий собственника, способы защиты собственности и прав на имущество, основания прекращения права собственности и многие другие вопросы правового режима имущества регулируются Гражданским кодексом (ГК), принятыми на его основе отдельными законодательными актами (как, например, Закон от 16 апреля 1997 г. «О жилищных отношениях» применительно к кондоминиуму и иным вещным правам на помещения в многоквартирных жилых домах и многофункциональных жилых комплексах), а режим государственного имущества также определяется Законом от 1 марта 2011 г. «О государственном имуществе».

______________________

1 См. Сулейменов М.К. Становление и развитие гражданского законодательства Республики Казахстан (2006). / М.К. Сулейменов. Частное право Республики Казахстан: история и современность. Собрание сочинений в 9 томах. Том 3. Монографии об истории и общих проблемах гражданского права. - Алматы: Юридическая фирма «Зангер», 2011. - 832 с. С. 175.

2 См. Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 7 декабря 2011 г. № 5 «О проверке конституционности пункта 1 статьи 44 Закона Республики Казахстан от 26 июля 2007 г. № 310-III «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество» по обращению районного суда № 2 Казыбекбийского района города Караганды Карагандинской области».

3 См. Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 28 мая 2007 г. № 5 «Об официальном толковании пункта 3 статьи 26 и пункта 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан».

В частности, в контексте дальнейшего рассмотрения значение имеют положения ст. 188 ГК, определяющей содержание отдельных правомочий собственника, к которым отнесены юридические возможности для собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом. Возможность наслаждаться одновременно всеми тремя этими правомочиями по собственному усмотрению управомоченного лица и составляет содержание права собственности, признаваемого и охраняемого законом. Свобода в осуществлении этих дискреционных правомочий собственника ограничивается лишь тем, что такое осуществление не должно нарушать прав и охраняемых законом интересов других лиц и государства.

Право собственности является важнейшим имущественным правом, обладание которым и реализация которого позволяют обеспечить достойное состояния благополучия граждан, создавать и вести собственное предпринимательское дело, способствовать росту национальной экономики, достичь приемлемого уровня национального благосостояния и имущественной безопасности страны и поддерживать его. В связи с этим, как, в частности, указывает Скрябин С.В., право собственности «в гражданском праве всех стран... занимает ведущее место в системе вещных прав» и является «центральным институтом системы права той или иной страны».1

Как и в отношении любого имущественного права, субъекты права собственности приобретают и осуществляют свои правомочия собственника своей волей и в своем интересе, как это декларируется в п. 2 ст. 2 ГК. В определяемом в ст. 188 ГК содержании права собственности существенным признаком закрепляется возможность для собственника действовать в отношении своего имущества по собственному усмотрению. Более того, согласно п. 2 ст. 188 ГК правомочие пользования включает в себя юридически обеспечиваемую возможность для собственника получать от принадлежащего ему имущества выгоды в виде дохода, приращения, плодов, приплода и в иных формах. А некоторые выгоды в виде дохода от реализации имущества или передачи его на возмездной основе в пользование третьему лицу, как и получаемые в связи с учреждением доверительного управления имуществом в собственных интересах, собственник может получать и при реализации правомочия распоряжения своим имуществом.

_____________________

1 См. Скрябин С.В. Вещное право: Учебное пособие. - Алматы: Научно-издательский центр КОУ, 2009. - 292 с. С. 15.

Эти два правомочия, которые, впрочем, невозможны без обладания собственностью, то есть без правомочия владения, придают праву собственности столь высокую ценность и привлекательность в деловом обороте, что возможность получения имущественных выгод и/или удовлетворения собственных неимущественных интересов «перевешивает» имущественные расходы и нематериальные затраты и риски собственника, обусловленные несением им бремени содержания принадлежащего ему имущества (ст. 189 ГК).

3. Поскольку Конституцией признаются только частная и государственная собственность, то субъектами права собственности могут быть только отдельные граждане, юридические лица, а также государство: казахстанское законодательство не признает права собственности, например, за группами самостоятельных лиц, у которых могут быть общие интересы, подлежащие правовой охране. Так, в соответствии со ст. 191 ГК субъектами частной собственности могут быть граждане, негосударственные юридические лица и их объединения (например, консорциумы). Собственником же государственного имущества, как подчеркивается в Постановлении Конституционного Совета от 17 марта 1999 г. № 4/2, «выступает сама Республика Казахстан, которая, определяя в законодательном акте полномочия Правительства, наделяет его правомочиями пользования, владения и распоряжения государственным имуществом».1 А в соответствии со ст. 192 ГК объекты государственной собственности закрепляются, в зависимости от того, является ли она республиканской или коммунальной, за государственными республиканскими или, соответственно, коммунальными юридическими лицами.

Скрябин С.В., объясняя содержание правомочия пользования, неоднократно подчеркивает, что за счет реализации этого правомочия любой собственник стремится удовлетворить именно свои потребности и интересы, и именно по своему усмотрению, за счет активных действий в отношении имущества, принадлежащего ему на праве собственности.2 Из этого следует, что право государственной собственности в отношении государственного имущества реализуется уполномоченными государственными органами по их усмотрению и в интересах государства. В силу упомянутых конституционных установлений реализация этого права государственной собственности ограничивается пределами, не допускающими при этом нарушения не только прав, но и охраняемых законом интересов граждан и негосударственных юридических лиц. Но все же использование государственного имущества и осуществление права государственной собственности направлены на решение государственных задач, соблюдение интересов именно государства и, прежде всего, служит цели получения выгоды от него государством.

____________________

1 См. Постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 17 марта 1999 года № 4/2 «Об официальном толковании подпункта 4) статьи 66 Конституции Республики Казахстан».

2 См. Скрябин С.В. Вещное право.... С. 73 - 74.

Нет нужды обосновывать тот тезис, что каждый субъект имущественного оборота видит свою выгоду в использовании принадлежащего ему имущества, и имущественные интересы разных субъектов могут существенно отличаться друг от друга. Точно так же отличаются имущественные интересы государства от имущественных интересов граждан и предпринимателей, действующих в различных организационно-правовых формах. Например, государство может быть заинтересованным в повышении ставок собираемых налогов, а негосударственные субъекты имеют интересом максимально возможное снижение налоговой нагрузки на них. В планах государства может быть строительство нового комплекса зданий для размещения в них государственных органов на территории садовых и дачных кооперативов, а жители города хотят сохранить за собой десятилетиями принадлежащие им сады и дачи. Случаев таких конфликтующих интересов бывает множество.

Более того, реализуется право государственной собственности в установленном законом порядке через компетенцию уполномоченных государственных органов. В связи с этим существенным фактором является то, что это право осуществляется посредством субъективного понимания отдельными государственными служащими как того, что является интересом государства, и что включается в круг их должностных полномочий, так и того, каковы границы и полномочия отдельных негосударственных собственников.

4. Размышления по поводу сложившейся и развивающейся практики управления имущественной массой в Казахстане приводит к выводу о неэффективности правового закрепления такой «биполярности» системы собственности, при которой имущество может принадлежать только либо государству, либо отдельным частным собственникам. Мы не будем сейчас обсуждать мнения о неэффективности управления государственным имуществом и, в том числе, не будем оценивать универсальность ставшего популярным пресловутого тезиса о государстве как неэффективном менеджере: история свидетельствует о том, что это утверждение не всегда является обоснованным. Мы также не будем касаться темы о распространившейся в Казахстане практике использования государственных полномочий для перераспределения имущества между частными собственниками.

Наша задача сейчас заключается в том, чтобы обратить внимание на следующие два обстоятельства:

1) существуют объекты исторического, природного и культурного наследия казахстанского народа, а также в некоторых случаях - хозяйственного значения, которые в результате отнесения их к государственной или частной собственности оказались выведенными из-под эффективного контроля со стороны народа, то есть гражданского сообщества, проживающего на территории Казахстана или определенной административно-территориальной единицы, как единого целого. И при таких обстоятельствах складывается ситуация, когда достояние всех граждан, всего сегодняшнего казахстанского общества и их правопреемников в будущем зависит от, в лучшем случае, интересов государства, а нередко - от собственных интересов и волеизъявления отдельных государственных органов и/или их должностных лиц, и

2) на граждан возлагается бремя собственников в отношении имущества, которое либо сами граждане в своем большинстве на воспринимают своей собственностью в силу недостаточного уровня культурного развития и/или правосознания, отсутствия интереса в обладании правом собственности в отношении такого имущества, либо они не могут воспринимать имущество своей собственностью в связи с невозможностью реализовывать право собственности в отношении общего имущества в виду того, что для этого требуется практически недостижимое или тяжело достижимое согласование воли подавляющего большинства собственников в рамках соответствующего сообщества. При этом, по сути, навязанное гражданам имущество имеет значение не только для данного сообщества, но оно также имеет существенно большую значимость для благосостояния и развития целого города, иного населенного пункта или иным образом ограниченной под властью центральных или местных государственных органов территории проживания граждан, а также их будущих поколений.

5. Применительно к первому из вышеупомянутых обстоятельств обращает на себя внимание норма ст. 82 Закона «О государственном имуществе», которая оперирует понятием «государственное имущество общего пользования». Легального определения этому понятию, как и установления правового режима такого имущества, законодательство не предлагает. Из содержания этой статьи следует, что таким имуществом могут быть признаны как объекты природы и историко-культурного наследия, так и иные объекты, существующие и/или созданные в общественно-полезных целях для пользования ими или любыми и всеми гражданами нашей республики, либо сохранения этих объектов в интересах граждан как единого сообщества людей.

В то же время, этот перечень объединяет в одну категорию без дальнейшей классификации объекты разной правовой природы и, соответственно, требующие установления разного правового режима для каждой соответствующей группы такого имущества. Среди них есть объекты, в основном культурно-исторического и природно-экологического значения, которые должны быть предназначены для непосредственного их использования всеми гражданами на равных основаниях для удовлетворения культурно-эстетических и духовно-интеллектуальных потребностей, а также в целях поддержания приемлемого состояния их здоровья и физической формы. Такие объекты требуют особого режима их охраны (в частности, изъятия из гражданского оборота и наложения запрета на уничтожение, перемещение, изменение, воспроизведение или реставрирование без специального разрешения, и установления других соответствующих ограничений)1 и их содержания без преследования утопической цели получения от этого материального дохода, а тем более - извлечения предпринимательского дохода от их использования. Органически такие объекты не должны переходить в частную собственность. Но и государственная собственность на такие объекты, особенно в условиях широкого распространения и глубокого проникновения коррупционных явлений во все сферы общественной жизни, не представляется обоснованным режимом для них.

Одновременно, ряд других объектов, включенных в этот перечень, во-первых, предназначены для хозяйственного использования (например, порты, дамбы, дороги и мосты общественного назначения, плотины, площади и другие подобные объекты), в том числе их использование может быть прибыльным. Во-вторых, такие объекты могут находиться и в частной собственности, но с возложением на собственника обязательств по соблюдению общественного или публичного интереса в отношении таких объектов, то есть интереса граждан и других государственных и негосударственных пользователей на равных условиях.

Объективная природа и предназначение такого рода объектов требует того, чтобы не только их идентификационные признаки как объектов гражданских прав особой категории определялись законом,2 но также чтобы и исчерпывающий перечень таких существующих на территории государства объектов, классифицированных на вышеупомянутые группы, устанавливался на законодательном уровне. В отличие от такого подхода рассматриваемая статья Закона «О государственном имуществе» содержит формулировку, которая позволяет законодательно предоставить государственному органу или уполномоченному должностному лицу полномочия самостоятельно определять, относится ли тот или иной объект к имуществу общего пользования, или не относится: «к государственному имуществу общего пользования в соответствии с законами Республики Казахстан могут быть отнесены...».

Таким образом созданы законодательные условия для, мягко говоря, субъективного подхода к отнесению отдельных объектов к государственному имуществу общего пользования и к исключению этих объектов из соответствующих перечней. Неоднозначность такого регулирования приводит на практике к тому, что какие-то объекты исторического, природного или культурного значения включаются и впоследствии исключаются из этого списка, и нередко исчезают с лица земли, по субъективной воле государственного чиновника. Кроме того, предназначенные для общего пользования объекты управляются государством, исходя из интересов государства, нередко - в целях содержания государственного аппарата или, с использованием не всегда правомерных механизмов, удовлетворения отдельных частных интересов, и самое главное - без учета интересов, перспектив сохранения и развития народа Казахстана как сообщества людей, которые проживают и, как мы надеемся, будут проживать в границах своего собственного государства. Ярких примеров тому соберется немалое количество.

__________________

1 См. Скрябин С.В. Вещное право.... С. 152.

2 В этом заслуживает поддержки позиция Скрябина С.В. о том, что, перечень, в частности, объектов, представляющих собой общие для казахстанского народа культурные и исторические ценности, должен быть исчерпывающим (См. Скрябин С.В. Вещное право.... С. 150 - 151).

6. Что касается второго из вышеотмеченных тезисов, то самым ярким примером является регулирование отношений собственности на жилище в условиях многоквартирных домов. На наш взгляд, создав благоприятные условия для приобретения гражданами права собственности на жилые помещения для проживания в них, государство переложило на неготовых к этому (и культурно, и ментально, и в ряде случаев также материально) граждан бремя содержания жилищного фонда. Таким образом, устранившись от решения задачи по содержанию имущества, не являющегося непосредственно принадлежащими гражданам жилыми помещениями, от эффективного регулирования поведения граждан в отношении так называемого общего имущества многоквартирных домов, государство создало условия для возникновения социальных конфликтов, невозможности эффективно поддержать усилия добросовестных граждан по защите своих прав в государственных органах и судах, и, как следствие - существенное ухудшение состояния жилищного фонда, что в перспективе может создать условия для массовых проявлений народного недовольства. Одновременно, такой режим заметно снижает действенность конституционной гарантии о создании условий для обеспечения граждан жильем (п. 1 ст. 25 Конституции) и исполнения государственными органами, в частности, местными исполнительными органами, обязанностей по организации мероприятий по сохранению и надлежащей эксплуатации жилищного фонда (ст.ст. 10-3 и 10-4 Закона «О жилищных отношениях»).

В частности, признав частную собственность и гарантировав ее защиту на равных условиях с государственной собственностью, законодательство суверенного Казахстана сформировало действующую систему вещных прав на жилище, наиболее распространенным из которых в настоящее время является право собственности, границы возможного осуществления которого устанавливаются на тех же условиях, как и пределы осуществления права собственности в отношении других видов имущества.

В то же время применительно к праву собственности на жилище в многоквартирных домах законодательством предусмотрена особая форма собственности - кондоминиум, в рамках которой у нескольких субъектов возникают правомочия собственности на один комплексный объект. Ст. 194 ГК предусматривает особенности осуществления права собственности и иных вещных прав на жилище, которые определяются жилищным законодательством, основным законодательным актом которого является вышеупомянутый Закон «О жилищных отношениях».

Согласно п/п. 11 ст. 2 этого Закона кондоминиум признан особой формой собственности на недвижимость, при которой помещения находятся в индивидуальной (раздельной) собственности граждан, юридических лиц, государства, а общее имущество принадлежит им на праве общей долевой собственности. Основные правила, относящиеся к режиму общей долевой собственности, содержатся в ст.ст. 209-218, а применительно к кондоминиуму в жилищных отношениях особенности такого режима регулируются в жилищном законодательстве.

7. В 2015 году АО «Казахстанский центр модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства» и Комитет по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства и управления земельными ресурсами Министерства национальной экономики Республики Казахстан подготовили заслуживающий внимания аналитический материал под названием «Актуальные вопросы эксплуатации и содержания общего имущества многоквартирных жилых домов» («Актуальные вопросы»).1

В этом документе отмечаются серьезные проблемы, связанные с управлением объектом кондоминиума в многоквартирных домах, содержанием общего имущества жильцов, их взаимодействия между собой и с уполномоченными государственными органами по вопросам совместной эксплуатации общедомовой собственности.

В частности, указывается, что, хотя законодательством не предусматривается легальная дефиниция многоквартирного дома, «исходя из сложившейся практики, многоквартирным жилым домом следует признать совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к дому, либо в помещения общего пользования в таком доме». В связи с этим совершенно справедливо указывается на то, что «сегодня у жильцов многоквартирных домов новая роль»: он становятся непосредственными участниками процесса содержания дома.

Ю.Г. Басин также указал, со ссылкой на ст.ст. 2 и 31 Закона «О жилищных отношениях», что «все внеквартирное имущество дома принадлежит собственникам квартир на праве общей собственности, следовательно никто другой не вправе ни распоряжаться общим имуществом, ни присваивать полученные за счет такого имущества доходы».2 Вместе с тем, это право собственности предоставляет жильцам не только возможность наслаждаться проживанием в доме и пользоваться общедомовым имуществом. В равной степени в связи с образованием кондоминиума у каждого жильца и собственника нежилого помещения возникают определенные обязанности, в том числе предусмотренные в ст.ст. 18, 35 и 50 Закона «О жилищных отношениях», первой из которых является участие во всех расходах, необходимых для содержания жилого дома в надлежащем состоянии, а также в накоплении средств на капитальный ремонт дома в будущем. Как отмечает Ю.Г. Басин, «такая обязанность должна исполняться независимо от того, проживет ли участник кондоминиума в своем помещении или живет в другом месте, в том числе в другом государстве» (Ю.Г.Б., цит. соч., с. 579).

_________________________

1 См. http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31882008#pos=14;-287 (13.09.2016).

2 См. Басин Ю.Г. Вещные права на жилище. / В изд. Басин Ю.Г. Избранные труды по гражданскому праву. Предисловие Сулейменов М.К., Ихсанов Е.У. Сост. Сулейменов М.К. - Алматы: АЮ - ВШП «Адилет», НИИ частного права КазГЮУ, 2003. - 734 с. С. 577.

Вместе с тем, для того, чтобы жильцы дома могли совместно содержать общее имущество в своем доме, необходимы эффективные способы и формы организации или самоорганизации жильцов в этих целях. Закон о жилищных отношениях предлагает некоторые из них, причем в качестве неисчерпывающего перечня. Они основаны на положении ст.ст. 5 и 6 Закона «О жилищных отношениях», согласно которым управление объектом кондоминиума осуществляется собственниками непосредственно либо через образуемые ими органы, а также через доверенных лиц, а собственникам помещений предоставлено право объединяться для совместной эксплуатации жилого дома.

В этой связи Ю.Г. Басин отмечает, что «практика показывает, что оптимальной формой управления объектом кондоминиума является КСК», считая, «что здесь в меньшей степени проявляются конфликты интересов между собственниками и органами управления объектом кондоминиума, минимизированы накладные расходы, применимы традиционные формы контроля, учета воли и интересов каждого собственника при решении общих вопросов» (Ю.Г.Б., цит. соч., с. 581), и в целом, что «в настоящее время для нормальной деятельности кооперативов собственников квартир в основном создана нормативная правовая база и накоплен значительный опыт» (Ю.Г.Б., цит. соч., с. 584).

8. Эти выводы Юрия Григорьевича трудно признать безусловно обоснованными, поскольку практика последних 15 лет показывает, что действующая нормативно-правовая основа для эксплуатации, содержания и управления жилищным фондом не соответствует уровню общего цивилизационного развития в Казахстане. Думается, что в основе подготовки и принятия действующего Закона «О жилищных отношениях» лежит идеальное, даже - идеализированное, представление о высоком уровне правовой культуры и правосознания граждан и о необходимости защищать их жилищные права, полагая осознание ими ответственности собственника жилища и соблюдение ими установленных законодательством обязанностей по надлежащему использованию и содержанию жилых домов на основе согласованных действий всех проживающих в них жильцов, а также рассчитывая на справедливую судебную систему в защите прав и охраняемых интересов жильцов.

В то же время согласие вызывает вывод, содержащийся в Актуальных вопросах, о том, что «сегодня в Казахстане повсеместно преобладает иждивенческий подход к общему имуществу многоквартирного жилого дома, что приводит к взаимной безответственности участников жилищных отношений». В то же время думается, что эта проблема усугубляется еще и тем, что ответственные и добросовестные жильцы домов не могут получить должной поддержки со стороны уполномоченных государственных органов и судов, особенно в вопросах взаимоотношений с недобросовестными соседями и так называемыми управляющими компаниями, навязанными жителям застройщиками в домах, построенных с использованием механизма долевого участия граждан в строительстве.

Вместе с тем, в этих Актуальных вопросах весь анализ построен на том, как применяется действующее законодательство, и как решать возникающие сложности в рамках именно действующего правового регулирования. Разумеется, что при наличии четко оформленной и последовательно реализуемой воли государства на решение этих проблем сложившаяся ситуация может быть улучшена.

Однако для полноценного решения проблемы этого будет недостаточно, поскольку, как уже отмечалось, наличествует фактор неадекватности законодательной основы существующему уровню общественно-культурного развития в республике. В данном случае представляется целесообразной корректировка самих конституционных основ права собственности и соответствующее совершенствование законодательства. Предлагая это, мы основываемся на позиции, выраженной Ю.Г. Басиным о том, что жилище имеет серьезное значение в удовлетворении жизненных потребностей каждого человека, и «поэтому вещное право на жилище выражает не только принципы гражданского права (т.е. обеспечения свободы права собственности - Ф.К.), но также некоторые принципы социальной защиты, предоставляя в ряде случаев приоритет защите интересов граждан, проживающих в жилище» (Ю.Г.Б., цит. соч., с. 571).

9. В частности, мы предлагаем предусмотреть на конституционном уровне возможность существования наряду с государственной и частной собственностью также публичной собственности. Субъектом такой собственности определить казахстанское общество, народ Казахстана, который согласно Конституции является самостоятельным субъектом - создателем государства на своей земле, исключительным источником государственной власти, принявшим Конституцию на всенародном референдуме.

Это предложение не в полной мере согласуется с позицией Сулейменова М.К., который вполне определенно утверждает, что поскольку «с экономической точки зрения собственность однородна», то «и режим для права собственности должен быть один... Собственность одна, но у нее могут быть разные субъекты: государство, юридическое лицо или гражданин». Более того, он прогнозирует, что «когда у нас установится развитое рыночное общество, отпадет необходимость и в выделении государственной собственности как особой формы собственности».1

В то же время, с экономической точки зрения собственность однородна и безразлична к тому, кто является ее субъектом, когда она используется как средство производства в целях получения собственником присваиваемого дохода. И в этом мы полностью согласны с Майданом Кунтуаровичем: особенности правового положения собственника не имеют значения для цели использования собственности и защиты прав собственника. Но когда речь идет о потребности людей в сохранении материального и нематериального наследия нации и его использовании именно для общественного блага, учитывая и интересы будущих поколений, представляется, что личность субъекта соответствующей собственности приобретает особое значение в контексте создания для нее особого правового режима, в том числе правовой охраны.

_________________________

1 См. М.К. Сулейменов. Цит. соч. С. 173.

В данном случае, сама Конституция содержит положения, которые не только ссылаются на народ Казахстана в качестве самостоятельного субъекта, который создал и утвердил Конституцию Республики, но также применительно к закреплению концепции собственности и установлению основ правового регулирования отношений собственности закрепляет категорию общественного блага: согласно п. 2 ст. 6 Конституции «собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу».

В настоящее время, не существует не только легальной дефиниции, но и четкой правовой позиции относительно содержания концепции «общественное благо». Однако, общественное благо противопоставляется как частным, так и государственным имущественным интересам.

В этом контексте Конституционный Совет определил, что ни одно «имущественное право не является абсолютным и [оно - Ф.К.] может быть ограничено законами как в сфере гражданско-правовых отношений, так и в публично правовой сфере», при этом указав, что «государство не имеет более важной задачи, чем забота о человеке, его материальном благополучии. При этом государство обязано создать все зависящие от него условия для достойного существования человека».1В связи с этим Конституционный Совет постановил, что содержание п.1 ст. 1 Конституции в части слов «Республика Казахстан утверждает себя... социальным государством...» означает, что она «стремится к выполнению роли социального государства в соответствии с реальными возможностями государства. Казахстан признает и гарантирует права и свободы человека и гражданин в соответствии с Конституцией».2 Таким образом, наличие правовых, экономических, организационных и иных условий для достойного и исторически перспективного существования всех граждан в условиях формирования и (или) функционирования демократического, светского, правового и социального государства является общественным благом.

_________________________

1 См. Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 28 мая 2007 года № 5 «Об официальном толковании пункта 3 статьи 26 и пункта 1 статьи 39 Конституции Республики Казахстан».

2 См. Нормативное постановление Конституционного Совета Республики Казахстан от 21 декабря 2001 года № 18/2 «Об официальном толковании пункта 1 статьи 1 Конституции Республики Казахстан».

Следует всегда учитывать, однако, что содержание и объем понятия «общественное благо» зависит от потребности в нем, в этом благе. На это обратил внимание М.К. Сулейменов, придя к выводу о том, что субъективные «блага связаны с потребностями человека и с удовлетворением этих потребностей»: со ссылкой на Менгера он отметил, что любое благо исчезает вместе в исчезновением потребности в нем.1 Проводя аналогию с общественным благом, полагаем, что и его существование обусловлено потребностью общества в наличии вышеупомянутых условий для жизни граждан в условиях развитой человеческой цивилизации, заинтересованных в сохранении своего духовного, материального и природного наследия и в его передаче будущим поколениям. И история современного Казахстана представляется ярким свидетельством этой обусловленности существования общественного блага, как и общепризнанности его содержания, потребностью общества в таком благе.

Тем не менее, поскольку обществом и государством признается существование общественного блага, как представляется, наиболее подходящей материальной основой для существования и поддержания такого общественного блага является именно публичная собственность, собственность народа Казахстана, реализуемая через соответствующие обязанности государства.

Таким образом, Конституция Казахстана не только имеет потенциал для ее продолжающегося применения, но и для соответствующей корректировки конституционных положений о собственности на основе базовых деклараций о субъекте, принявшем Конституцию, общественном благе, ответственности перед будущими поколениями и роли государства.

10. Для такого решения можно опираться на исторический опыт нашего народа. Например, согласно Конституции СССР 1977 года основной формой собственности была признана общенародная собственность. Согласно преамбуле этой Конституции констатировалось утверждение в СССР общественной собственности на средства производства, а ст. 10 закрепляла существование государственной (общенародной) собственности в качестве формы социалистической собственности на средства производства, признававшейся в то время основой экономической системы СССР.

Обращает на себя внимание, что термины «государственная собственность» и «общенародная собственность» использовались в качестве синонимов, но ст. 11 Основного закона СССР определяла государственную собственность как «общее достояние всего советского народа» и разделяла имущество, которое находилось в исключительной собственности государства (земля, ее недра, воды, леса), и имущество, принадлежавшее государству как необходимое для осуществления задач государства.2 Аналогичные положения были включены в ст.ст. 86, 87 и 88 Гражданского кодекса Казахской ССР 1963 года.3

_________________________

1 См. М.К. Сулейменов. Объекты гражданских прав по законодательству Республики Казахстан. / М.К. Сулейменов. Частное право Республики Казахстан: история и современность. Собрание сочинений в 9 томах. Том 5. Коллективные монографии о договоре и обязательствах. Цивилистические чтения. - Алматы: Юридическая фирма «Зангер», 2011. - 464 с. С. 235.

2 См. Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва). http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1977.htm (12.09.2016).

3 См. Гражданский кодекс Казахской ССР, утвержденный Законом от 28 декабря 1963 г., (Официальный текст с изменениями и дополнениями по состоянию законодательства на 1 января 1988 года) - Алма-Ата: Казахстан, 1989. - 256 с. С. 44 - 46.

С учетом этих положений, как отметил М.К. Сулейменов, «по действовавшему тогда законодательству государственная собственность Казахстана считалась достоянием всего советского народа, общенародной собственностью, т.е. являлась собственностью СССР».1

Однако в данном случае следует учитывать отсутствие в советском праве основ для существования частной собственности и реализации частного интереса в сфере производства материальных благ, а также то, что, как декларировалось, вся власть в СССР принадлежала народу, а советское государство лишь выражало волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны и было подотчетно народу (ст.ст. 1-3 Конституции СССР 1977 г.). То есть и у государства как собственника средств производства не могло быть каких-то интересов, не совпадавших с интересами и волей советского народа. В связи с этим, или поэтому, в ст. 10 Конституции СССР определенно устанавливался запрет кому бы то ни было использовать социалистическую собственность в целях личной наживы и в других корыстных целях. А ст. 5 Гражданского кодекса Казахской ССР отказывала в охране гражданских прав, если они осуществлялись «в противоречии с назначением этих прав в социалистическом обществе в период строительства коммунизма», требуя от граждан и организаций при осуществлении прав и исполнении обязанностей не только соблюдать законы, но также «уважать правила социалистического общежития и моральные принципы общества...».

Примечательно, что, как отмечается в современных исследованиях, за счет этих и других правовых норм в советском гражданском законодательстве требования, обеспечивающие публичный интерес, отражались осознанно и целесообразно.2

Если же мы сегодня допускаем частную собственность на средства производства и право любого субъекта (в том числе и государства) преследовать собственный интерес с получением имущественной выгоды, ничто, однако, не препятствует установлению режима общенародной или публичной собственности в отношении определенной категории имущественных благ, определив ее субъектом казахстанский народ и указав государство в качестве представителя этого народа, уполномоченного управлять этой собственностью и обязанного обеспечивать сохранность и использование соответствующего имущества на благо всего казахстанского общества и каждого гражданина. И поскольку многие из тех объектов, которые действующим казахстанским Законом «О государственном имуществе» отнесены к «имуществу общего пользования», не являются средствами производства (не могут быть таковыми по своей природе или ограничены законом для их использования в качестве средств производства), то есть они не подлежат присвоению и не используются в целях получения и присвоения прибыли отдельными субъектами, то, во-первых, не усматриваются основания для установления в отношении них режима государственной собственности, и во-вторых, не выявляется препятствий в признании этих объектов общественным достоянием и применении к ним режима публичной (не государственной и не частной) собственности.

_________________________

1 См. Сулейменов М.К. Становление и развитие гражданского законодательства Республики Казахстан.... С. 43.

2 См. Яценко Т.С. Гражданско-правовая защита публичных интересов: Монография. / Под науч. ред. B.C. Ема. - М.: Статут, 2016. - 312 с. С. 42 - 44.

11. В этом вопросе заслуживает всесторонней поддержки мнение Скрябина С.В. о том, что есть имущество присваиваемое (частная и государственная собственность) и имущество неприсваиваемое (общественное достояние или публичное имущество). Применительно к последнему он указывает, что «существует категория вещей, изъятых из оборота. Такие вещи в принципе не могут принадлежать ни одному субъекту гражданского права, в том числе и государству. Такую категорию вещей можно... считать общественным достоянием (другое название - публичная собственность). Основное положение концепции публичной собственности, общественного достояния будет заключаться в том, что эта совокупность вещей не может принадлежать никому конкретно, но каждый вправе в определенном порядке и объеме пользоваться указанными вещами для своей пользы. Государство не выступает при этом собственником публичного имущества, а лишь как представитель общества осуществляет контроль за использованием этого имущества другими лицами, определяя правила подобного обращения, защищая и охраняя общественное достояние от противоправного использования, в том числе не по его назначению. Вещи, отнесенные к категории публичных, не могут участвовать в гражданском обороте и находятся в сфере публично-правового регулирования».1

В этой связи, примечателен вывод Яценко Т.С., к которому она пришла в результате исследования «разнообразных по времени принятия источников гражданского права», о том, что данная отрасль права всегда находилась на страже публичных интересов. При этом, если, по ее утверждениям, вплоть до начала XIX в., в гражданском праве отсутствовали «упоминания о государственных или общественных интересах и прямые требования о необходимости соблюдения данных интересов участниками гражданского оборота», а «до середины XX в. гражданско-правовые меры охраны публичных интересов могли применяться лишь в отдельных, строго установленных случаях», то «современное гражданское право существенно расширило сферу их действия».2

В контексте настоящей статьи заслуживают внимания два момента, вытекающих из ознакомления с этой монографией Яценко Т.С.

Первый из них связан с вопросом о том, какой субъект является носителем «публичного интереса». Сложилось впечатление, что автор связывает его и с государственными, и с общественными интересами, хотя и выделяет «иные публичные интересы» (не бесспорно относя к ним «интересы персонифицированных групп»: например, потребителей или акционеров публичных АО и даже отдельных субъектов) (Т.С.Я., цит. соч., с. 270). Что, как думается, является не совсем корректным.

_________________________

1 См. Скрябин С.В. Право собственности в Республике Казахстан: Сравнительно правовой комментарий книги Уго Маттеи «Основные принципы права собственности». - Алматы: Дайк-Пресс, 2000. - 304 с. С. 140. Более подробно о классификации собственности и режиме общественного достояния - на с. 137-144 этой монографии.

2 См. Яценко Т.С. Цит. соч. С. 33, 39.

Согласие, однако, вызывает вывод о том, что «государство как участник правоотношений по гражданско-правовой охране публичных интересов «в конечном счете представляет публичные интересы любого уровня» (Т.С.Я., цит. соч., с. 270). Но статус самого государства в различных ситуациях различается, и в этом представляется обоснованной именно позиция Скрябина С.В.:1 действительно, в каких-то обстоятельствах государство выступает равноправным с частными лицами собственником государственного имущества, но в отношении имущества, являющегося общественным достоянием, оно представляет именно общество (неопределенный и широкий круг субъектов, имеющих право использовать это имущество каждый для своей пользы, включая и будущие поколения людей).

Второй момент относится к тому, что понимать как публичный интерес, и насколько необходимо закрепить легальное определение этого термина. Еще во введении к своей монографии Яценко Т.С. указывает на необходимость теоретического осмысления этого понятия, поскольку оно находит отражение в действующем гражданском законодательстве (Т.С.Я., цит. соч., с. 19). В данном случае проявляется различие в подходах, принятых в разных правовых системах. В юрисдикциях общего права легальные определения крайне редки (если и существуют), и наличие или отсутствие публичного интереса устанавливается в рамках судебной практики: автор отмечает, что «современная зарубежная судебная практика все активнее использует критерий соответствия поведения публичным интересам для оценки тех или иных действий участников оборота», однако разные суды (в том числе разного уровня) по-разному толкуют содержание этого понятия (Т.С.Я., цит. соч., с. 40). При этом, она явно проводит параллель между понятиями «публичные интересы» и «общественные интересы» и указывает на то, что в Великобритании общественные интересы понимаются как «интересы жителей общины в обеспечении надлежащего качества их жизни».2

Обращаясь же к советскому гражданскому праву и гражданскому праву современной России, Яценко Т.С. подчеркивает традиционное использование соответствующих терминов в содержании правовых норм. При этом, как говорилось, она не особо последовательно отделяет государственный интерес от общественного (Т.С.Я., цит. соч., с. 42 - 46), чему мы находим объяснение, изложенное выше при анализе соответствующих норм советской Конституции 1977 года. В то же время при изложении своих наблюдений и выводов она чаще всего использует понятия «государственные и общественные интересы» вместе, видимо, все-таки усматривая какие-то особенности каждого из них.

_________________________

1 См. Скрябин С.В. Право собственности в Республике Казахстан.... С. 45, 140.

2 См. Яценко Т.С. Цит. соч. С. 40.

С таким подходом можно согласиться, только если в его основе лежит отношение к государству как самостоятельному участнику гражданского оборота со своими интересами в определенных случаях, но применительно к идентификации общественных интересов - признание его в качестве некоего представителя интересов общества или определенной общины (как, согласно вышеизложенному, это применяется в английском праве) для обеспечения надлежащего уровня их благосостояния.

В этой связи представляется, что имеется в виду именно интерес общины, когда речь заходит о публичном интересе. Соответственно введение категории публичной собственности обусловлено именно тем, чтобы обеспечить должную степень правовой охраны интересов общества, связанных с объектами, являющимися общественным достоянием. В том числе, чтобы оградить эти объекты и связанные с ними правомерные интересы общины от произвола со стороны государственных органов и государственных чиновников.

12. В свою очередь, объектами публичной собственности целесообразно определить не только перечисляемые / упоминаемые в ст.ст. 6 и 37 Конституции объекты (земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, объекты исторического и культурного наследия, памятники истории и культуры), но и целый ряд других объектов, причисляемых в ст. 10 Закона «О государственном имуществе» к общему имуществу, а также на законодательном уровне закрепить перечни конкретных объектов, не допуская их изменение волей отдельных государственных чиновников и возложив обязанности по управлению такими объектами публичной собственности на государство. Этим достигается два важных момента: (1) доступность и публичная достоверность информации о являющихся публичной собственностью объектах, и (2) исключение принятия решения по вопросам осуществления права собственности в отношении таких объектов в интересах государства или отдельных частных лиц, а также (3) установление обязанности государства обеспечить их сохранение и использование исключительно в интересах и для народа Казахстана, в том числе для будущих поколений. Иными словами, предлагается создание правовых основ для решения судьбы этих объектов, если не непосредственно народом, то с обязательным учетом его мнения в предусмотренных правовых формах, под ответственность конкретных государственных чиновников.

В том числе, к объектам публичной собственности представляется целесообразным отнести здания и сооружения, дороги, парки и скверы в населенных пунктах, созданные в исторический период до независимости Казахстана, и создаваемые сегодня в качестве инфраструктуры, необходимой для жизнедеятельности и поддержания надлежащего уровня здоровья и благополучия граждан, для ведения ими предпринимательства и удовлетворения нематериальных потребностей в развитии и правовой охране.

13. В число таких же объектов публичной собственности считаем целесообразным передать все то имущество, которое является общедомовым имуществом в городских многоквартирных домах. Полагаем, что такое решение позволит существенно снизить актуальность тех серьезных проблем в области регулирования и осуществления жилищным прав граждан, которые накопились за эти годы, и которые частично упомянуты выше. Одновременно это позволит создать условия для того, чтобы и уполномоченные государственные органы могли на должном уровне исполнять (и чтобы исполняли!) свои обязанности по организации и проведению мероприятий, направленных на сохранение и эксплуатацию жилищного фонда.

В данном случае речь идет о том, чтобы за гражданами признавалось право собственности только в отношении жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах, в которых они проживают или которыми пользуются только в своих собственных интересах, соответственно. В то же время, все общедомовое имущество целесообразно передать в публичную собственность, а управление им возложить на государственные структуры с предоставлением им права и одновременным возложением на них обязанности применять силу принуждения на основании закона с тем, чтобы (1) обеспечить надлежащее содержание дома со стороны всех собственников расположенных в нем помещений, и (2) чтобы эффективно противостоять антисоциальному поведению отдельных жильцов и минимизировать случаи его проявлений за счет применения административно-правовых мер воздействия на нарушителей правил общежития в многоквартирных домах.

Выше уже обращалось внимание на констатацию иждивенческого отношения граждан в сфере жилищных отношений. Однако иждивенчество еще не самый главный порок в этой сфере: широкое распространение получили факты нарушений обязанностей по содержанию жилья, обеспечению сохранности жилых помещений и домов, игнорирование прав соседей, конфликты по вопросам использования и поддержания в надлежащем виде общедомового имущества и много разных других проявлений антисоциального поведения граждан. И в решении этих проблем существенное значение имеет не столько установление запретов или ужесточение мер ответственности, сколько кардинальное изменение системы закрепления прав собственности и пользования в отношении, соответственно, жилищ и общего имущества в многоквартирных домах. Только в применении категории публичной собственности в отношении упомянутого общего имущества мы видим перспективы улучшения ситуации и предотвращение в обозримом будущем проявлений социального возмущения.

В данном случае заслуживают внимание два наблюдения, отраженные в упомянутой выше монографии Яценко Т.С.

В частности, предлагая достаточно кардинальный пересмотр правовых норм о праве собственности на жилища, мы принимаем во внимание ее вывод о том, что развитие регулируемых гражданским правом отношений всегда сопровождается риском того, что их участники будут нарушать публичные интересы, если это покажется им необходимым для удовлетворения собственного интереса, и такая обусловленность антисоциального поведения во многом объясняет неудачи, которые терпит законодатель, закрепляющий с целью охраны публичных интересов новые запреты и ограничения.1 В этой связи мы и предлагаем изменить систему, исключив общедомовое имущество в многоквартирных домах из сферы собственнических интересов их жильцов и возложив на государство действительную ответственность за управление и обеспечение сохранности жилищного фонда.

В данном случае необходимо помнить вывод Басина Ю.Г. о том, что жилищная проблема является одной из сложнейших социальных задач, охватывает многие стороны общественной жизни, но полное разрешение этой проблемы возможно лишь как следствие более частных проблем. Среди них он указывал на проблему правильного использования жилья.2 И именно право он называл как все еще остающимся основным орудием защиты жилищных интересов граждан, хотя право и испытывает формирующее воздействие экономических связей. Он совершенно четко выделял в жилищных отношениях явный публичный, именно как общественный, интерес: указывая на то, что «жилищные отношения - это отношения, в которых удовлетворяется постоянная (а не временная) потребность в жилье...», а права и обязанности участников этих правоотношений обеспечивают использование жилых помещений только для проживания, «причем целевой момент такого использования подчеркнут значительно более рельефно», Басин Ю.Г. в то же время утверждал, что содержание этого правоотношения охватывает ряд элементов, имеющих весьма важное значение, но вовсе не включенных в правоотношение...: обеспечение коммунальными услугами, соблюдение правил социалистического общежития, уборка территории и т.п. (Ю.Г.Б., цит. соч., с. 17). А что касается предложения о передаче функций управления общими объектами в многоквартирных домах в сферу реализации государственных функций (оставив за жильцами обязанность надлежащей оплаты соответствующих коммунальных и иных связанных с проживанием в доме услуг, расходов на содержание жилья и накоплений на капитальный ремонт дома), также вполне применимым может быть советский опыт, когда, как также отмечал Басин Ю.Г., в соответствующих жилищных отношениях административные функции управления жилым фондом были отделены от гражданско-правовых правомочий и обязанностей проживающих в них граждан (Ю.Г.Б., цит. соч., с. 92).

Конечно же, Ю.Г. Басин высказывался об этих проблемах в условиях социалистического строя и советской власти в СССР и рассматривал преимущественно вопросы жилищного найма в отношении жилых помещений, как правило, являвшихся объектами государственной собственности. Однако возможности закрепления за разными субъектами вещных прав на квартиру и прав на иные объекты (в первую очередь - имущество общего пользования) и, соответственно, раздельного регулирования права на конкретное жилище, права на иное расположенное в многоквартирном доме имущество и обязанностей, связанных с управлением и содержанием жилого фонда не ограничиваются условиями социалистического строя.

_________________________

1 Яценко Т.С. Цит. соч. С. 32.

2 См. Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. - Алма-Ата: Мин-во высшего и среднего специального образования КазССР, КазГУ им. С.М. Кирова, 1963. - 244 с. С. 11-12.

Кроме того, в контексте предлагаемого разрешения складывающейся (а скорее всего, уже сложившейся) неблагоприятной ситуации в сфере жилищных отношений в Казахстане особенности политического строя также не имеют значения, поскольку правила общежития (социалистического ли, капиталистического или иного другого) применяются независимо от особенностей государственно-политического устройства: совершенно обоснованным представляется вывод Ю.В. Виниченко о том, что такие правила формируются в связи с наличием отношений сосуществования людей и связанных с ними потенциальных конфликтов в любом обществе.1

Естественно, в каждом отдельном обществе и на каждом историческом отрезке характер и глубина таких конфликтов различается, но сосуществование граждан согласно определенным правилам является объективно существующим фактором. Принятие же этих факторов во внимание в целях обеспечения общественного благополучия является функцией государства: снова права Ю.В. Виниченко в том, что устанавливая определенные юридические правила по вопросам взаимодействия вынужденно проживающих в соседствующих жилищах (будь то, как представляется, дома на прилегающих земельных участках или квартиры в многоквартирных домах), именно государство предполагается тем субъектом, который должен выявить закономерности его правового воздействия на взаимоотношения соседствующих субъектов, а также факторы, которые определяют характер такого воздействия, в конечном счете отражающийся на соответствующих правовых установлениях (Ю.В.В., цит. соч. С. 5).

14. Вторым же заслуживающим внимание моментом является выявленная зарубежными учеными тенденция, проявляющаяся в том, что «государство умышленно потворствует и всячески содействует снижению интереса к общим делам, поскольку стремится передать как можно больше своих функций и обязанностей в сферу частных интересов». И мы полностью разделяем точку зрения Яценко Т.С. о том, что такой процесс имеет весьма ощутимое негативное последствие.2

На примере развития жилищного законодательства и законодательства о местных представительных и исполнительных органах мы можем наблюдать заметное проявление указанной отрицательной тенденции.

_________________________

1 См. Виниченко Ю.В. Исторические начала соседского права в России: монография. - Иркутск: Институт законодательства и правовой информации имени М.М. Сперанского, 2012. - 84 с. С. 11.

2 См. Яценко Т.С. Цит. соч. С. 18.

А на многочисленных жизненных примерах мы видим и расширяющиеся негативные последствия такого самоустранения государства от надлежащего регулирования жилищных отношений. Если такая тенденция продолжится и не будут приняты меры по устранению ее причин и уже имеющихся последствий, государство в скором времени не сможет обеспечить декларируемые в п. 2 ст. 25 Конституции обязательства по созданию условий для обеспечения граждан жильем.

В данном случае мы говорим о том, что законодательство, хотя и предусматривает организацию государственными органами мероприятий по сохранению и надлежащей эксплуатации жилищного фонда (например, п/п. 4-2) п. 2 ст. 10-4 Закона «О жилищных отношениях»), но не устанавливает их конкретные обязанности и ответственность за то, чтобы управление жилищным фондом было эффективным, его содержание было надлежащим, в том числе направленным на его сохранение. Вместе с тем, целесообразно помнить, что установление адекватных правил содержания жилых помещений, добросовестное и точное их соблюдение не только содействует правильной эксплуатации и сохранности жилого фонда, но также обеспечивает жильцам благоприятные условия проживания в квартирах.1

Поэтому в качестве таких рекомендуемых мер в настоящей статье и предлагается введение категории публичной собственности и установление надлежащего правового режима в отношении имущества, составляющего общественное достояние, в том числе и в отношении жилищного фонда в многоквартирных домах в городах и иных населенных пунктах.

___________________

1 См. Басин Ю.Г., Попов И.И. О жилищных правах советских граждан. - Алма-Ата: Казахстан, 1966. 220 с. С. 50.

Уважаемые пользователи! Информация в статье соответствует нормам законодательства Республики Казахстан, действовавшим на момент (дату) публикации.