О совершенствовании конституционной основы для правового регулирования права собственности в Республике Казахстан

1. В соответствии с Конституцией в Республике Казахстан признаются два вида собственности - государственная и частная собственность (ст. 6). Критерием этой классификации является то, какой субъект является собственником имущества.

Таким образом, субъектами права собственности могут быть только отдельные граждане, юридические лица, а также государство. Однако казахстанское законодательство не признает права собственности, например, за группами самостоятельных лиц, не определенными кругом конкретных субъектов, но у которых могут быть общие интересы, подлежащие правовой охране.

2. Представляется неэффективным правовое закрепление такой двусторонней системы собственности, при которой имущество может принадлежать только либо государству, либо отдельным частным собственникам. На данный момент не обсуждается мнение о неэффективности управления государственным имуществом и, в том числе, не оценивается универсальность ставшего популярным пресловутого тезиса о государстве как неэффективном менеджере: история свидетельствует о том, что это утверждение не всегда является обоснованным. Также не затрагивается тема о распространившейся в Казахстане практике использования государственных полномочий для перераспределения имущества между частными собственниками.

Вместе с тем, акцентируется внимание на следующих двух обстоятельствах:

1) существуют объекты исторического, природного и культурного наследия казахстанского народа, а также в некоторых случаях - хозяйственного значения, которые в результате отнесения их к государственной или частной собственности оказались выведенными из-под эффективного контроля со стороны народа, то есть гражданского сообщества, проживающего на территории Казахстана или определенной административно-территориальной единицы, как единого целого. И при таких обстоятельствах складывается ситуация, когда достояние всех граждан, всего сегодняшнего казахстанского общества и их правопреемников в будущем зависит от, в лучшем случае, интересов государства, а нередко - от собственных интересов и волеизъявления отдельных государственных органов и/или их должностных лиц, и

2) на граждан возлагается бремя собственников в отношении имущества, которое либо сами граждане в своем большинстве не воспринимают своей собственностью в силу недостаточного уровня культурного развития и/или правосознания, отсутствия интереса в обладании правом собственности в отношении такого имущества, либо они не могут воспринимать имущество своей собственностью в связи с невозможностью реализовывать право собственности в отношении общего имущества в виду того, что для этого требуется практически недостижимое или тяжело достижимое согласование воли подавляющего большинства собственников в рамках соответствующего сообщества. При этом, по сути, навязанное гражданам имущество имеет значение не только для данного сообщества, но оно также имеет существенно большую значимость для благосостояния и развития целого города, иного населенного пункта или иным образом ограниченной под властью центральных или местных государственных органов территории проживания граждан, а также их будущих поколений.

3. Применительно к первому из вышеупомянутых обстоятельств обращает на себя внимание норма ст. 82 Закона «О государственном имуществе», которая использует понятие «государственное имущество общего пользования». Легального определения этому термину, как и установления правового режима такого имущества, законодательство не предлагает. Из содержания этой статьи следует, что таким имуществом могут быть признаны как объекты природы и историко-культурного наследия, так и иные объекты, существующие и/или созданные в общественно-полезных целях для пользования ими любыми и всеми гражданами нашей республики, либо сохранения этих объектов в интересах граждан как единого сообщества людей.

То есть этот перечень объединяет в одну категорию без дальнейшей классификации объекты разной правовой природы и, соответственно, требующие установления разного правового режима для каждой соответствующей группы такого имущества. Среди них есть объекты, в основном культурно-исторического и природно-экологического значения, которые органически не должны переходить в частную собственность. Но и государственная собственность на такие объекты, особенно в условиях широкого распространения и глубокого проникновения коррупционных явлений во все сферы общественной жизни, не представляется обоснованным режимом для них.

Одновременно, ряд других объектов, включенных в этот перечень, во-первых, предназначены для хозяйственного использования (например, порты, дамбы, дороги и мосты общественного назначения, плотины, площади и другие подобные объекты), в том числе их использование может быть прибыльным. Во-вторых, такие объекты теоретически могут находиться и в частной собственности, если на собственника будут возложены обязательства по соблюдению общественного или публичного интереса в отношении таких объектов, то есть интереса граждан и других государственных и негосударственных пользователей на равных условиях.

4. Объективная природа и предназначение такого рода объектов требует того, чтобы не только их идентификационные признаки как объектов гражданских прав особой категории определялись законом, но также чтобы и исчерпывающий перечень таких существующих на территории государства объектов, классифицированных на вышеупомянутые группы, устанавливался на законодательном уровне.

В отличие от такого подхода рассматриваемая статья Закона «О государственном имуществе» содержит формулировку, которая позволяет законодательно предоставить государственному органу или уполномоченному должностному лицу полномочия самостоятельно определять, относится ли тот или иной объект к имуществу общего пользования, или не относится.

Таким образом, созданы законодательные условия для, мягко говоря, субъективного подхода к отнесению отдельных объектов к государственному имуществу общего пользования и к исключению этих объектов из соответствующих перечней. Неоднозначность такого регулирования приводит на практике к тому, что какие-то объекты исторического, природного или культурного значения включаются и впоследствии исключаются из этого списка, и нередко исчезают с лица земли, по субъективной воле государственного чиновника. Кроме того, предназначенные для общего пользования объекты управляются государством, исходя из интересов государства, нередко - в целях содержания государственного аппарата или, с использованием не всегда правомерных механизмов, удовлетворения отдельных частных интересов, и самое главное - без учета интересов, перспектив сохранения и развития народа Казахстана как сообщества людей, которые проживают и, как мы надеемся, будут проживать в границах своего собственного государства. Ярких примеров тому соберется немалое количество.

5. Что касается второго из вышеотмеченных тезисов, то самым ярким примером является регулирование отношений собственности на жилище в условиях многоквартирных домов. На наш взгляд, создав благоприятные условия для приобретения гражданами права собственности на жилые помещения для проживания в них, государство переложило на неготовых к этому (и культурно, и ментально, и в ряде случаев также материально) граждан бремя содержания жилищного фонда. Таким образом, устранившись от решения задачи по содержанию имущества, не являющегося непосредственно принадлежащими гражданам жилыми помещениями, от эффективного регулирования поведения граждан в отношении так называемого общего имущества многоквартирных домов, государство создало условия для возникновения социальных конфликтов, невозможности эффективно поддержать усилия добросовестных граждан по защите своих прав в государственных органах и судах, и, как следствие - существенное ухудшение состояния жилищного фонда, что в перспективе может создать условия для массовых проявлений народного недовольства. Одновременно, такой режим заметно снижает действенность конституционной гарантии о создании условий для обеспечения граждан жильем и исполнения государственными органами, в частности, местными исполнительными органами, обязанностей по организации мероприятий по сохранению и надлежащей эксплуатации жилищного фонда.

6. В частности, применительно к праву собственности на жилище в многоквартирных домах законодательством предусмотрена особая форма собственности - кондоминиум, в рамках которой у нескольких субъектов возникают правомочия собственности на один комплексный объект.

Для того чтобы жильцы дома могли совместно содержать общее имущество в своем доме, необходимы эффективные способы и формы организации или самоорганизации жильцов в этих целях. Закон предлагает некоторые из них, а Басин Ю.Г. отмечает: «практика показывает, что оптимальной формой управления объектом кондоминиума является КСК» [1].

Однако практика последних 15 лет показывает, что действующая нормативно-правовая основа для эксплуатации, содержания и управления жилищным фондом не соответствует уровню общего цивилизационного развития в Казахстане. Думается, что в основе подготовки и принятия действующего Закона «О жилищных отношениях» лежит идеальное, даже - идеализированное, представление о высоком уровне правовой культуры и правосознания граждан и о необходимости защищать их жилищные права, полагая осознание ими ответственности собственника жилища и соблюдение ими установленных законодательством обязанностей по надлежащему использованию и содержанию жилых домов на основе согласованных действий всех проживающих в них жильцов, а также рассчитывая на справедливую судебную систему в защите прав и охраняемых интересов жильцов.

Обоснованным представляется вывод о том, что «сегодня в Казахстане повсеместно преобладает иждивенческий подход к общему имуществу многоквартирного жилого дома, что приводит к взаимной безответственности участников жилищных отношений» [2] Думается, однако, что эта проблема усугубляется еще и тем, что ответственные и добросовестные жильцы домов не могут получить должной поддержки со стороны уполномоченных государственных органов и судов, особенно в вопросах взаимоотношений с недобросовестными соседями и так называемыми управляющими компаниями, навязанными жителям застройщиками в домах, построенных с использованием механизма долевого участия граждан в строительстве.

В рамках действующего правового регулирования, при наличии четко оформленной и последовательно реализуемой воли государства на решение этих проблем, сложившаяся ситуация может быть улучшена. Однако для полноценного решения проблемы этого будет недостаточно, поскольку, как уже отмечалось, наличествует фактор неадекватности законодательной основы существующему уровню общественно-культурного развития в республике. В данном случае представляется целесообразной корректировка самих конституционных основ права собственности и соответствующее совершенствование законодательства.

7. В частности, предлагается предусмотреть на конституционном уровне возможность существования наряду с государственной и частной собственностью также публичной собственности. Субъектом такой собственности следует определить казахстанское общество, народ Казахстана, который согласно Конституции является самостоятельным субъектом - создателем государства на своей земле, исключительным источником государственной власти, принявшим Конституцию на всенародном референдуме.

Это предложение не в полной мере согласуется с позицией Сулейменова М.К., который вполне определенно утверждает, что поскольку «с экономической точки зрения собственность однородна», то «и режим для права собственности должен быть один... Собственность одна, но у нее могут быть разные субъекты: государство, юридическое лицо или гражданин». Более того, он прогнозирует, что «когда у нас установится развитое рыночное общество, отпадет необходимость и в выделении государственной собственности как особой формы собственности» [3].

В то же время, с экономической точки зрения собственность однородна и безразлична к тому, кто является ее субъектом, когда она используется как средство производства в целях получения собственником присваиваемого дохода. Действительно, особенности правового положения собственника не имеют значения для цели использования собственности и защиты прав собственника. Но когда речь идет о потребности людей в сохранении материального и нематериального наследия нации и его использовании именно для общественного блага, учитывая и интересы будущих поколений, представляется, что личность субъекта соответствующей собственности приобретает особое значение в контексте создания для нее особого правового режима, в том числе правовой охраны.

8. В данном случае, сама Конституция содержит положения, которые не только ссылаются на народ Казахстана в качестве самостоятельного субъекта, который создал и утвердил Конституцию Республики, но также применительно к закреплению концепции собственности и установлению основ правового регулирования отношений собственности закрепляет категорию общественного блага: согласно п.2 ст. 6 Конституции «собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу».

Поскольку обществом и государством признается существование общественного блага, как представляется, наиболее подходящей материальной основой для существования и поддержания такого общественного блага является именно публичная собственность, собственность народа Казахстана, реализуемая через соответствующие обязанности государства.

Таким образом, Конституция Казахстана не только имеет потенциал для ее продолжающегося применения, но и для соответствующей корректировки конституционных положений о собственности на основе базовых деклараций о субъекте, принявшем Конституцию, общественном благе, ответственности перед будущими поколениями и роли государства.

8. В свою очередь, объектами публичной собственности целесообразно определить не только перечисляемые / упоминаемые в ст.ст. 6 и 37 Конституции объекты (земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, другие природные ресурсы, объекты исторического и культурного наследия, памятники истории и культуры), но и целый ряд других объектов, причисляемых в ст. 10 Закона «О государственном имуществе» к общему имуществу, а также на законодательном уровне закрепить перечни конкретных объектов, не допуская их изменение волей отдельных государственных чиновников и возложив обязанности по управлению такими объектами публичной собственности на государство. Этим достигается три важных момента: (1) доступность и публичная достоверность информации о являющихся публичной собственностью объектах, и (2) исключение принятия решения по вопросам осуществления права собственности в отношении таких объектов в интересах государства или отдельных частных лиц, а также (3) установление обязанности государства обеспечить их сохранение и использование исключительно в интересах и для народа Казахстана, в том числе для будущих поколений. Иными словами, предлагается создание правовых основ для решения судьбы этих объектов, если не непосредственно народом, то с обязательным учетом его мнения в предусмотренных правовых формах, под ответственность конкретных государственных чиновников.

В том числе, к объектам публичной собственности представляется целесообразным отнести здания и сооружения, дороги, парки и скверы в населенных пунктах, созданные в исторический период до независимости Казахстана, и создаваемые сегодня в качестве инфраструктуры, необходимой для жизнедеятельности и поддержания надлежащего уровня здоровья и благополучия граждан, для ведения ими предпринимательства и удовлетворения нематериальных потребностей в развитии и правовой охране.

9. В число таких же объектов публичной собственности считаем целесообразным передать все то имущество, которое является общедомовым имуществом в городских многоквартирных домах. Полагаем, что такое решение позволит существенно снизить актуальность тех серьезных проблем в области регулирования и осуществления жилищным прав граждан, которые накопились за эти годы, и которые частично упомянуты выше. Одновременно это позволит создать условия для того, чтобы и уполномоченные государственные органы могли на должном уровне исполнять (и чтобы исполняли!) свои обязанности по организации и проведению мероприятий, направленных на сохранение и эксплуатацию жилищного фонда.

В данном случае речь идет о том, чтобы за гражданами признавалось право собственности только в отношении жилых и нежилых помещений в многоквартирных домах, в которых они проживают или которыми пользуются только в своих собственных интересах, соответственно. В то же время, все общедомовое имущество целесообразно передать в публичную собственность, а управление им возложить на государственные структуры с предоставлением им права и одновременным возложением на них обязанности применять силу принуждения на основании закона с тем, чтобы (1) обеспечить надлежащее содержание дома со стороны всех собственников расположенных в нем помещений, и (2) чтобы эффективно противостоять антисоциальному поведению отдельных жильцов и минимизировать случаи его проявлений за счет применения административно-правовых мер воздействия на нарушителей правил общежития в многоквартирных домах.

10. Выше уже обращалось внимание на констатацию иждивенческого отношения граждан в сфере жилищных отношений. Однако иждивенчество еще не самый главный порок в этой сфере: широкое распространение получили факты нарушений обязанностей по содержанию жилья, обеспечению сохранности жилых помещений и домов, игнорирование прав соседей, конфликты по вопросам использования и поддержания в надлежащем виде общедомового имущества и много разных других проявлений антисоциального поведения граждан.

И в решении этих проблем существенное значение имеет не столько установление запретов или ужесточение мер ответственности, сколько кардинальное изменение системы закрепления прав собственности и пользования в отношении, соответственно, жилищ и общего имущества в многоквартирных домах. Только в применении категории публичной собственности в отношении упомянутого общего имущества мы видим перспективы улучшения ситуации и предотвращение в обозримом будущем проявлений социального возмущения [4].

___________________________

[1] Басин Ю.Г. Вещные права на жилище. / В изд. Басин Ю.Г. Избранные труды по гражданскому праву. Предисловие Сулейменов М.К., Ихсанов Е.У. Сост. Сулейменов М.К. - Алматы: АЮ - ВШП «Адилет», НИИ частного права КазГЮУ, 2003. - 734 с. С. 581.

[2] «Актуальные вопросы эксплуатации и содержания общего имущества многоквартирных жилых домов». АО «Казахстанский центр модернизации и развития жилищно-коммунального хозяйства» и Комитет по делам строительства, жилищно-коммунального хозяйства и управления земельными ресурсами Министерства национальной экономики Республики Казахстан. - (13.09.2016).

[3] Сулейменов М.К. Становление и развитие гражданского законодательства Республики Казахстан (2006). / М.К. Сулейменов. Частное право Республики Казахстан: история и современность. Собрание сочинений в 9 томах. Том 3. Монографии об истории и общих проблемах гражданского права. - Алматы: Юридическая фирма «Зангер», 2011. - 832 с. С. 173.

[4] Более подробно на тему этой статьи см.: Карагусов Ф.С. О развитии конституционных основ правового регулирования права собственности в Республике Казахстан. / персональная интернет-страничка Ф. Карагусова «Библиотека ПАРАГРАФА»: (27 сентября 2016 г.).

Подготовлено для доклада на VII Международной научно-теоретической конференции «Актуальные проблемы правового регулирования администрирования в сфере публичных финансов (Худяковские чтения по финансовому праву), посвященной памяти доктора юридических наук. Профессора Алексея Ивановича Худякова (20 октября 2016 г., г. Алматы, Казахстан

Уважаемые пользователи! Информация в статье соответствует нормам законодательства Республики Казахстан, действовавшим на момент (дату) публикации.